《洪范》的八种政务官员中，一是管民食的官，二是管财货的官。食是指农民生产的可以吃的好谷，货是指可穿的布帛，以及金刀龟贝，用来分配财产扩散利益以通有无。遣两者，是人民生活的根本，从神农的时代就开始兴起。“砍下木头作为耜，弄弯木头作为耒，把耒耨的好处传给天下”，这样食物就充足了；“到中午时就形成了集市，招来天下的人民，聚积天下的货物，交换后就走开，使他们各自得到自己想要的东西”，这样财物就流通了。食物充足货物流通，然后国家充实人民富足，这样政教风化就形成了。黄帝以下“为百姓变通，使他们不感到厌倦”。尧帝命令羲仲、羲叔、和仲、和叔四人“把天时节令告诉给人民”，舜帝在“百姓开始饥饿”时任命后稷，把造作为政治的首位。大禹平定了洪水，安定了九州，规范了田地，各自根据所出生的远近，把田赋交到盛贡物的椭圆竹器中，劝勉天下交换有无，万国就得到治理。商、周的强盛，《诗》和《书》上有所记述，主要在于安定百姓，使他们富足后再来加以教育。所以《易》上称“天地的大德是生命，圣人最宝贵的事物是帝位；怎么守住帝位叫仁，怎么聚积人叫财。”财物，是帝王用来聚积人员保守帝位，抚养群众，顺从上天的恩德，治理国家安定人民的根本。所以说：“不担心少而担心不平均，不担心贫苦而担心不安定；因为平均了就没有贫苦，协调了就没有多寡，安定了就不会倾覆。”因此英明的君王界定百姓，就建筑城邑让他们居住，在井田中建屋庐使他们平均，开设市场使他们进行财物流通，设立学校来教育他们；士、农、工、商，四种人有自己的事业。学习后来做官叫士，开辟土地生产谷物叫农，利用技术制成器物叫工，流通财物买卖货物叫商。英明的君王根据才能授予官职，四种人根据自己的力量承受职责，所以朝廷没有荒废的官员，城邑没有闲游的人，地上没有荒芜的田地。
治理人民的方法，使他们定居一地是根本。所以一定要建立步来设置田亩，纠正土地的分界。六尺作为一步，百步是一亩，百亩是一夫，三夫是一屋，三屋是一井，井的方圆是一里，
就是九夫。八家共同拥有它，各自接受百亩私田，十亩公田，这是八百八十亩，剩下二十亩作为屋舍。进出互相是朋友，守卫和了望互相帮助，有疾病就互相救护，人民因此和睦，而且政教风化统一，劳役生产可以得到且平均。
百姓接受田地，好田是一百亩，中田就是二亩，差田就是三百亩。每年耕种的人不交换好田；休耕一年的交换一次中田；休耕两年的交换两次差田，三年就交换耕种，自行改变位置。农民户主自己接受田亩，他家中的其他男子是余夫，也按比例依照人V1分田。士、工、商家裹分田，五个人才相当于农夫一人。这是说在平原上可以作为法则的。如果是山地、林地、大湖、丘陵、盐碱浸渍之地，就各按肥沃贫瘠的程度作为等级。有赋有税。税是公田的十分之一以及工、商、衡、虞的收入。赋是供给车马铵甲兵器士兵的劳役，充实官府储存财物兵甲的仓库以及赏赐之用。税用来供给郊祭宗庙百神，天子供养百官薪俸食物以及众事的费用。百姓年龄满二十就分田，六十就归还田亩。七十岁以上，是皇上所来奉养的；十岁以下，是皇上所要抚养的；十一岁以上，是皇上所要使他们强壮的。种谷一定要夹杂五谷，以防备灾害。田中不能有树，以免妨碍五谷。勤奋耕耘，收获时就像盗贼要来了。围绕庐舍种植桑树，菜地有田垄，瓜果类作物种植在田边，养殖鸡、猪、狗、彘不要误时，女子进行蚕织，那么五十岁就可以穿帛布，七十岁可以吃肉。 屋在田野中叫庐，在人们聚居的地方叫里。五家成为一邻，五邻成为一里，四里成为一族，五族形成一党，五党形成一州，五州形成一乡。一乡，有一万二千五百户。一邻的首长官位是下士，从这往上，官位稍加一级，到乡一级的官位就是卿了。这样里有序，乡有庠。序是用来彰明教化，庠则是用来演习礼仪以示范教化。春天命令百姓全都到田野里去，冬天全到邑中去。《诗》这样说： “四月的时候动腿，带上妇人孩子，把
饭送给南面田裹的人吃。”又说： “十月的时候，蟋蟀躲到我的床底下，把妇人孩子唤来，告诉他们一年快完了，可以走进屋子里了。”这是用来顺应阴阳，防备贼寇，学习礼节仪式。春天，人们将出去，里胥清晨坐在右边的房屋，一邻之长坐在左边的房屋，等人们全走了然后回来，晚上也是这样。回来的人一定要拿着柴火，按照轻重分开，头发斑白的人不提柴禾。冬天，人们已经回来了，妇人们同在一个屋子里，一起在夜晚织布，女工一个月早晚共有四十五个工作曰。一定要在一块，是为了节省火炬的费用，使技术高明和笨拙的一样，使习俗相合。男女中有没有完成他所应完成的，就互相唱歌，进行讽刺。
这个月，不去劳役的男子也在学堂裹。八岁进入小学，学习用天干地支相配计算时日以及各方的文字与筹算，开始知道家中长幼的礼节。十五岁进入大学，学习前代圣人的礼乐，就知道了朝廷中君臣的礼仪。其中有杰出的学生，就从乡学转移到庠序；庠序中杰出的，就从国学转移到少学。诸侯每年把少学中杰出的学生推荐给天子，在大学裹学习，叫做造士。在同辈中有才能的，就另外用射来考试，然后任命爵位。
孟春的时候，居住在一起的人们将要分散，有人摇着大铃巡走于路上，来采集民间歌谣，献给掌管音律的大师，把音律排列在一起，告诉天子。所以说做君王的人不用察看千家万户就能知道天下的事情。
这就是先代帝王按土地的优劣分等级安置人民使他们富裕后再来教育的大方针。所以孔子说：“治理有一千辆车的国家，谨慎办事，讲求信用，节约开支，爱护人民，在合适的时候役使人民。”因此百姓都努力立功，乐于本业，先公而后私。《诗》上这么说：“阴云慢慢升起，雨慢慢落下，先落到公田里，再顺便落到我的私田。”百姓耕种三年，就留一年蓄养。衣服食物充足了，才知道光荣和耻辱，廉洁、谦让产生，争斗、官司就停止了，所以三年考察一次功绩。孔子说： “如果有用我的人，一年便差不多了，三年便会取得成功”，就是成就这样的功业。三年考核一次，决定降免或提升，遣留三年的食物，把生产东西上交叫登；登两次叫平，留下六年食物；登三次叫泰平，二十七年，留下九年食物。然后至高无上的道德流行，礼乐行成。所以说“如有称王的人，一定要经过三十年后，仁政才形成”，就是根据这个道理。
周室衰落后，暴君污吏忽视他们的国界，徭役泛滥，政令没有信用，上下的人相互欺诈，公田没有人去耕作。所以鲁宣公的“初税亩”，遭到《春秋》的讥刺。于是在上位的人贪婪，百姓产生怨恨，灾害一发生，祸乱就起来了。
周室衰落到了战国时代，推崇诈伪和暴力而轻视仁义，以物质充足为先，以礼貌谦让为后。这个时候，李悝为魏文侯制定了充分利用土地生产能力的教令，认为土地方圆百里，总共有九万顷，除去山地大湖村居所占的三分之一，还有田亩六百万亩，耕耘田地勤奋小心则每亩加收三斗，不勤奋那么也减去三斗。方圆百里土地上的粮食增减一下，就是一百八十万石粟。又买进谷物太贵会伤害士、工、商，太便宜又会伤害农民；士、工、商受到伤害，就会出现离散，农民受到伤害就会出现国家贫困。因此太贵和太便宜，一定要伤害一方。善于治理国家的，使士、工、商不受到伤害而使农民更加勤勉。现在一个带着五口人的户主，种地百亩，一年的收成是一亩一石半，打成粟是一百五十石，除去十分之一的税十五石，还剩下一百三十五石。食用，一个人一月要一石半，五个人一年要九十石粟，还剩四十五石。卖去三十石，得到一千三百五十钱，除去社间尝食新收获的五谷以及春秋的祭祀，用去三百钱，还剩一千零五十钱。穿衣，一个人大致用钱三百，五个人全年用钱一千五百，差四百五十钱。不幸有疾病死丧的费用，及上交赋税，还没算在这裹面。造就是农民所以经常贫困，没有勤勉耕种的心思，而使谷物买进太贵的原因。因此善于按平价购粮储存的人，一定小心观察每年有上、中、下三种成熟程度，、上熟能收到原来的四倍，最后剩四百石；中熟收获是原来的三倍，最后还剩三百石；下熟是原来的一倍，最后还剩一百石。小饥荒能收一百石，中饥荒能收到七十石，大饥荒能收到二十石。所以丰收之年则用上熟年的政策买入一般年景三倍的粮食而留一份给百姓，中熟之年则买入二倍，下熟之年则买入一倍，使百姓合适满足，粮价平均饥荒的现象就中止了。小饥荒时就发放小熟时所征的赋税，中饥荒就发放中熟时所征的赋税，大饥荒时就发放大熟时所征的赋税，去卖掉它们。所以，即使遇到荒年和水旱灾害，所买进的不贵就不会造成士、工、商离散，用有余的去补充不足的。把它在魏国实行，国家得以富强。
等到秦孝公任用商鞅，破坏井田，开辟田问的通道，以耕田和作战的赏赐作为急迫的事情，即使不是古代的方法，但仍以致力于根本的缘故，倾轧邻近国家而雄霸诸侯。但王朝的制度便不复存在，超越等级没有了节制。百姓中富有的人积累了大量的财富，而贫苦的人却以糟糠为食；强大的国家兼吞州县，弱小的丧失了社稷。到了秦始皇的时候，便吞并天下，内部大兴土木，外面排斥夷狄，收取过半的赋税，征发居里门左侧的平民去防守边疆。男子用力耕种不足以自给，女子纺织不足以供穿着。竭尽天下的资金财产来奉行他的政策，还不足以满足他的欲望。海内的人悲愤，于是开始逃离叛乱。
汉朝建立后，承接了秦朝的弊端，诸侯共同起事，百姓失掉了所从事的工作，出现大荒年。大凡米一石要五千钱，人吃人，死的人过半数。高祖乃命百姓卖掉孩子，到蜀、汉去生活。天下平定后，百姓没有东西可以储藏，从天子不能具备纯色的四匹马，到将相有的衹能乘坐牛车。皇上于是颁布法令约束节俭，减轻田租，收取十五分之一的税，根据官薪和政府的开支，向百姓收取赋税。但山川I园池市场租税的收入，从天子到受封邑者的私邑，都各自自己供给，不向天子领取平常的费用。用水道运输关东的粟到京师给各官府，一年不超过几十万石。孝惠帝、高后的时代，衣物和食物逐渐增多。文帝即位后，亲自实行节俭，为百姓安定操劳。当时人民都离战国时不远，都背弃根本，趋向末端，贾谊劝谏皇上说：
管仲说“仓库充足后才知道礼节”。百姓物资不充足而可治理的，从古代到现在，还没曾听说过。古代的人说：“一个男子不 耕种，就有人受到饥饿；一个妇女不纺织，就有人要受到寒冷。”生产物资有季节，而使用却没有节制，那么物资一定会穷尽。古代治理天下，相当细致和全面，所以他们的积蓄足以放心。现在背弃根本，趋向末端，吃闲饭的人相当多，这是天下最大的伤害；过分奢侈的风俗，一天一天地增长，这是天下最大的害处。残忍暴虐的行为公开进行，没有人来制止；国家大命将倾覆，没有人来拯救。生产的人更加减少而浪费的人更多，天下的财产怎么能不竭尽呢？汉朝建立近四十年了，公家和私人的积累尤其值得哀痛。该下雨的时候不下雨，百姓就要感到畏惧；年成很坏没有收入，就要卖官位和孩子。听说了这些，哪裹有治理天下面临危险像这样但皇上仍不震惊的呢！世上有荒年，这是上天的安排，大禹、商汤已遭受到了。假使不幸有方圆二、三千里的旱灾，国家用什么去救济？突然边境上有急事，几十万上百万的军队，国家拿什么作为粮饷？战争和旱灾同时发生，天下就会相当穷困，有勇力的人聚众闸事，疲惫的男子衰弱的老人交换孩子而咬他们的骨头。政治不一定行得通，远方的和君主相比拟的人一同争着起事，于是惊骇着去图划这件事，难道还来得及吗？
积累贮藏，是天下的大命。如果粟多而且财物有余，干什么事不成功呢？进攻就能夺取，防守就会坚固，进行战争就取得胜利。使敌人归顺，使远方的人归附，招集什么而不到来呢？现在驱逐百姓回归到农业，都附着于根本，使天下的人各自依靠自己的力量获得食物，工商业不务农而食的人转向农作，那么积蓄充足，人人高兴自己所从事的事。可以使天下富强安定，却形成这样一种危险局面，臣私下为陛下惋惜！于是皇上为买谊的话所感动，就开始设置籍田，亲自耕种来勉励百姓。晁错又劝说皇上道：
英明君王在上位而百姓不感到寒冷饥 饿，不是耕种而使他们有吃的，纺织而使他 们有穿的，而是为他们开辟积累财物的道路。所以尧帝、禹帝有九年的水灾，商汤有七年的旱灾，但国家没有因饥饿而死的人。这是因为积蓄多而防备已先具有了。现在国家统一，土地和人121的数量不比商汤、大禹时候少，加上没有天灾和几年的水旱灾害，但积蓄却不充足，这是什么道理？土地上有剩余的利润，百姓有剩余的力气，生产谷物的土地没有得到全面开垦，山地大湖的资源没有完全开发出来，不务农而食的人没有完全回到农业上去。人民贫苦，那么邪恶就出现。贫苦产生于不充足，不充足产生于不务农，不务农就不依附土地，不依附土地就会离开家乡轻视家庭，百姓就像鸟兽，即使有高墙深池，严刑峻法，仍不能加以禁止。
寒冷的时候，对于衣服不要求华丽；饥饿时，对于食物不求甘美；饥饿寒冷到来了，就不顾廉耻。人的本性是一天不吃两餐就饿，整年不制作衣服就寒冷。腹内饥饿得不到食物，皮肤寒冷得不到衣服，即使是慈母也不能保护她的孩子，君主怎么能拥有他的人民！英明的君主知道这回事，所以要求人民致力于农业和桑业，减轻赋税，增加积
蓄，来充实仓库，防备水旱灾害，所以就可以得到并拥有百姓了。
人民，在上位的之所以要控制他们，是因为他们追逐利益就像水往下流，四方没有选择。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，但众人都以它们为贵，是因为在上位的人使用了它们的缘故。它们作为货币又轻又小，容易收藏，可以拿在手裹，周游海内而没有饥饿寒冷的忧患。这使大臣轻易背弃他的主上，百姓容易离开他们的家乡，盗贼受到鼓励，逃亡的人有了便于携带的财物。粟米布帛生长于土地，按季节生长，在市场上聚合，不是可以在一天之内能成的；几石的重量，一般的人不能负担，不被邪恶的人所利用，一天得不到，饥寒就要到了。因此英
明的君主重视五谷而轻视金玉。
现在一个有五口人的农民家庭，他们山服役的人不少于二人，能耕种的超不过百亩，百亩田的收获超不过百石。春天耕种夏天除草，秋天收获冬天储藏，砍伐薪柴，修理官府，服徭役；春天不能躲避风尘，夏天不能避开暑热，秋天不能避开阴雨，冬天不能躲避寒冻，四季之间没有时间休息；还有私人的送往迎来，吊问死者，探问疾病，抚养孤独、老人、孩子都在其中。勤劳辛苦如此，倘使又遭受到水旱灾害，严峻的政治和残暴的赋税，赋敛不按时间，早晨的命令晚上就更改了。在收租税时只好半价而卖，没有的就要收取两倍的利息等情况，于是就
卖田宅和子孙用来偿还债务的人。但商买中大的就积累贮藏获得双倍利息，小的就坐在市场上叫卖，带着他们积累的财产聚藏的货物，天天在都市中游荡，乘着皇上的所急，就加一倍的价卖出他们的东西。所以他们的男子不耕耘，女子不养蚕织布，所穿的一定华丽，吃的一定是美食佳肴；没有农夫的辛苦，却有千百钱的收入。凭着他们的富有，勾结王侯，势力超过官吏，因为利益而相互倾轧；千里游逛，一路上前后不绝，乘着好车驾着好马，穿着丝绸拉着白缯。这就是商
人兼并农民，农民流亡的原因。现在的法律轻视商人，商人却已富贵丫；尊崇农夫，农夫却已贫贱了。所以世俗所尊贵的，是君主所轻视的；官吏所贬低的，是法律所尊重的。上下的人思想相反，好恶不同，而想国家富强，法制建立，是不能行的。现在的事情，不如使人民致力于农业。想要人民去致力于农业，在于以粟为贵；以粟为贵的方法是使人们用粟作为赏罚。征求天下把粟交给官府，可以授给爵官，免除罪过。这样的话，富人就有爵位，农民有钱，粟有所分散。能交粟被授予爵位的，都是有富余的；从有富余的人那裹取得，以供给皇上使用，那么贫苦人民的赋税就可减少，造就是所说的减少有富余的来补充不足，命令一颁布百姓就得利。顺应民心，用来补充不足的地方有三：一是君主的花费充足，二是百姓的赋税减少，三是勉励农事。现在法令规定百姓有战马一匹的，可以免除三人的兵役或免纳三人算赋。战马，是天下的武装装备，所以要免服兵役或免纳算赋。神农氏的教导说：“有石头砌成的城墙宽十仞，有宽百步的城池，披着蹬甲的士卒百万，但没有粟，城不能守住。”从造看来，粟，是称王的人最大的需要，政治的根本。让百姓纳粟得到爵位至五大夫以上，才免除一人的徭役，这跟军马的功劳相差很远了。爵位，是皇上所专有的，从口中说出是没有穷尽的；粟，是百姓所种植的，从地上生长不会绝。得到高爵位和免除罪罚，是人非常向往的。使天下人把粟纳给边境军队，用来得到爵位和免除罪罚，不超过三年，边境地区的栗一定很多了。
于是文帝就听从了晁错的话，叫百姓纳粟给边境，纳六百石爵位是第二等，稍稍增到四千石，爵位是第九等，一万二千石爵位是第c‘八等，各以纳粟多少和爵位等级作为差别。晁错又上奏道：“陛下有幸使天下人纳粟给边境来授爵，恩惠很大。我私下怕守边士卒的食物不足以使又下粟充分分散。边境上的粮食足以支付五年，可命令向郡县纳粟了；足以支持一年以上，可以到时赦免，不收农民田租。这样，恩泽加给万民，人民更加勤勉务农。碰巧有军役，或者遭受水旱灾害，百姓不贫困，天下安宁；每年五谷成熟而且质量很好，那么人民就很富足安乐了。”皇上又听从了他的话，就下韶赏赐人民十二年一半的租税。第二年，就免除了百姓田地的租税。
过十三年后，到了孝景帝二年，叫百姓出一半的田租，收取三十分之一的税。这之后，上郡以西的地方有旱灾，又重新整治卖爵的法令，减少价格来招揽百姓；至于按刑律服劳役的妇女，可以向县官纳粟以免除罪罚。开始建造苑囿养马以扩大备用，宫室各馆车马加以增建和修理。但屡次命令有关官员以农业作为本业，百姓才渐渐安于本业。到武帝初年的七十年间，国家没有事变，不遭受水旱灾害的话，百姓就可以人人自给家庭自足，京都和封邑的粮仓都全满了，而且官府仓库有了剩余的财物。京师裹的钱积累了上百万，穿钱的绳索腐朽后钱没法计数。京师积累谷物的仓库裹的粟，逐年增积，满仓后就堆积于仓外，腐坏不能食用。百姓街头巷口有马，田间小道上马匹成群，乘母牛的人被排斥不得与众人在一起。看守里门的人食精美的饭食；当官的生长子孙；居官位的以之作为官号。人人自爱而难以犯法，尊崇品行道义而槟弃丑恶的行为。于是法网疏阔而百姓富足，依靠他们的富有而骄傲自满，有的到了兼并土地的地步，豪族之辈凭藉威势在乡里主观妄断曲直。宗室有封邑，公卿大夫以下都争相奢侈，房子车骑服饰犯上没有限度。事物由极盛而转为衰败，本来就是变化的规律。
这之后，在外对付四夷，在内讲求功名利欲，劳役和费用一同兴起，而百姓放弃本业。董仲舒劝说皇上道：“《春秋》不记载其他谷物，而麦和稻子没有成熟就加以记载，以此可见圣人对于五谷最重视麦与稻子。现在关中民俗不喜欢种麦子，这一年中失去《春秋》所重视的，而损害了使百姓生活所需具备的物质。愿陛下韶令大司农，使关中的百姓增加隔年熟的麦子的种植，让他们不要误了季节。”又说：“古代官府征收人民的税不过十分之一，他们的要求容易供给；役使人民不过三天，他们需求的劳力容易满足。人民的财力内足以奉养老人，尽到孝心，外足以事奉皇上供给税赋，下足以尽心爱护妻子儿女，所以人们高兴地服从皇上。到了秦朝就不是这样，实行商鞅的法制，改变帝王的制度，废除井田，百姓能够进行贸易，富有的人田地纵横交错，贫困的人没有放下锥子的地方。又独占河流大湖的利益，占有山地森林的富饶，放纵越制，以奢侈相贵；邑中也有人君的尊贵，里中也有公侯的富有，弱小的百姓怎么能不穷困呢？又连月轮番服兵役，完了后，又为中都官服役一年，驻守边境一年，所服的劳役是古代的三十倍；田租人口赋，盐铁的利润，是古代的二十倍。有的人耕种豪民的田地，交纳十分之五的税。所以贫困的人常穿牛马的衣服，食猪狗的食物。又加上贪婪暴虐的官吏，妄自加重刑戮，百姓担忧没有寄托，就逃亡山林，转变为盗贼，囚犯塞满了道路的一半，审判案件一年以千万计数。汉朝建立后，因循不加以改变。古代的井田制虽然难以猝然实行，应尽量接近古制，限制百姓以私人名义占有土地，用来补充不足，并堵住兼并的道路。使盐铁的利润都回到百姓手中。释放奴婢，废除擅自杀人的权威。减轻赋税，减省徭役，来宽松百姓的负担。然后可以很好地加以治理。”董仲舒死后，事情的花费更加多，天下损耗空虚，人又开始相食。
武帝末年，对征伐之事感到后悔，就封丞糊为富民侯。下令说：“目前的要务，在于致力于农业。”任趟过为搜粟都尉。赵过懂得种代田，一亩田开三条垄沟。每年更换垄沟的位置，所以叫代田，是一种古代的方法。后稷时开始在田间开垄沟，用两耜并在一起两人并耕，宽深各一尺叫畎，延长到亩的终端。一亩有三畎，一个劳√J有三百畎，把种子就播洒在畎中。禾苗生长出叶子后，就稍稍除掉垄上的草，顺便把上培附在苘的根上。所以《诗》上就说： “有的拔草，有的培土，黍米和稷米，已是茂盛得很。”芸，是除草。芋，是培土。是说禾苗稍微壮了一点，就常常除草培土，到了盛暑，垄就没有了而根也深了，能经得住风灾和旱灾，所以就很茂盛了。代田耕耘播种的器械，都方便灵巧。大概十二个劳力有田一井一屋，所以一亩有五顷，用两人并耕，二牛三人，一年的收获经常超过不作垄沟耕作的田地每亩达一斛以上，会耕种的甚至达到两倍。赵过就派人教太常、三辅，大司农设立善于制作田器的奴仆来进行工作，制作种田的器械。二千石派遣令长、三老、力田以及里父老中善于种田的人接收种田的器械，学习耕种和培养禾苗的方法。百姓有的苦于没有牛，失去雨后土润及时耕种的农时，所以乎都令光教赵过用人拉犁的方法。赵遇上奏要求任光为丞相，教民相互雇佣来拉犁。人多的大概一天能耕三十亩，少的能耕十三亩，因此田地大多被开垦。赵过用离宫中士卒耕种宫殿内外之间的土地作为试验，打的谷都比别的田每亩多一斛以上。教家田和三辅公田，又教边郡以及居延城。这之后，边境上的城市、河东、弘农、三辅、太常的百姓都认为代田便利，用力少却得到的谷多。
到昭帝的时候，流亡的百姓渐渐回乡。田野的开辟增多，很有一些积蓄。宣帝即位后，任用官吏多半选用有德行的人，百姓安于本土，每年的收入丰盛，谷价到每石五钱，农民利益很少。当时大司农中丞耿寿昌善于计算和测量，能计算工程用工多少，受到皇上的宠幸，五凤年间上奏道：“按旧例，每年水运关东的谷四百万斛来供给京师，用士卒六万人。应买入三辅、弘农、河东、上党、太原郡的谷足以供应京师，可以节省关东水运的士卒一半多。”又请示增加海租三倍，天子都依从他的建议。御史大夫萧望之上奏说道：“原先御史大夫的部属徐宫家在束莱，说往年增加海租，鱼就不出来。长老都说武帝时县官曾亲自捕鱼，海鱼不出来，后来又还给百姓，鱼才出来。阴阳相感，事物同类相应，万物都是这样。现在耿寿昌打算就近购买水运关内的谷物，建筑仓库打造船只，花费值二亿多，有劳动大众的工程，怕产生旱灾的气象，百姓遭受它的灾害。耿寿昌习于测算一分一铢的事情，他的深远的计算和思考，实在不足胜任，应和原先一样为好。”皇上没有听从。水运的事情果然便利，耿寿昌就请示命令边郡都建筑仓库，在谷价低时增价买入，以对农民有利，谷贵时就减价出卖，称做常平仓。百姓感到便利。皇上就下诏，赐给耿寿昌关内侯的爵位。蔡癸因为喜好农业而作为使者去劝勉郡国，当上了大官。
元帝即帝位，天下发大水，关东十一郡尤其厉害。元帝二年，齐地发生饥荒，谷一石三百余钱，百姓有很多被饿死，琅邪郡人吃人。在官位的各位儒生大多说盐铁宫及北假田官、常平仓可以罢免，不要同百姓争夺利益。皇上听从了他们的议论，把盐铁官及北假田官、常平仓都罢免了。又罢免了建章、甘泉的宫卫，角抵，齐三服官，减少禁苑来给予贫民，裁减诸侯王庙的卫士一半。又裁减关中的士卒五百人，转运谷物来救济穷困的人。这之后，费用不足，衹恢复了盐铁官。
成帝的时候，天下没有战争，称得上安乐，但是民俗奢侈，不考虑积蓄聚藏。永始二年，梁国、平原郡连年遭受水灾，发生人吃人的现象，刺史、郡守都因犯罪免官。
哀帝即帝位，师丹辅佐政事，他建议说：“古代英明的君王没有不设立井田，然后治理才可太平。孝文皇帝承接在灭亡的周朝和暴乱的秦朝战事之后，天下空虚，所以致力于鼓励人民进行农桑业，用节俭作为天下表率。百姓才开始充实，没有兼并的灾害，所以不为民田和奴婢作出限制。现在几代太平相承，大富豪和官吏的财产极多，但贫苦弱小的人更加穷困。君子从事政治，以守旧法不加以改变为贵而很难有改动创造，然而之所以还是有改革的，是因为要用来救急。但也没有全改，宜大略加以限制。”天子把他的建议下达给臣下。丞相孔光、大司空何武上奏请求： “诸侯王、列侯都得到国家中的以私人名义占有的土地。列侯在长安，公主在各县以私人名义占有的土地，以及关内侯、官吏以私人名义占有的土地都不要超过三十顷。诸侯王的奴婢是二百人，列侯、公主的奴婢是一百人，关内侯、官吏的奴婢是三十人。以三年为期限，违反的没收入官府。”当时田宅奴婢的价格减少降低，丁、傅当权，董贤显贵，对他们都不利。皇帝下令暂且拖后，后来便停止没有实行。宫室苑囿府库的收藏已很多了，百姓的资财富有虽比不上文帝、景帝的时候，但天下的人口是最多的了。
平帝崩后，王莽摄政，他便篡夺帝位。王莽因袭汉朝治平相承的业绩，匈奴称臣，百蛮顺服，舟车所通的地方，都是臣民，府库百官的富有，使天下安逸。王莽有一天占有了它，但他
心意却没有得到满足，鄙视汉家制度，认为它不精密。宣帝时开始赐给单于印玺，和天子相同，而西南夷钩町则称王。王莽就派遣使者更换单于的印玺，贬钩町王为侯。这两方开始心怀怨恨，侵犯边境。王莽便发动军队，派遣三！。万的军队，打算同时分十路一同出发，一举消灭匈奴；征发天下囚徒、成年男子、兵士转运军用物资和兵器，从背靠大海的江、淮而到北边，使者驾着车督促，海内被扰乱了。又动辄仿照古代，不考虑时宜，分裂州郡，改动官员的职能，设立官位，下令说： “汉代减轻田租，收取三十分之一的税，常有出钱以代服兵役的赋税，残废疾病的人都要交纳，而且豪民侵犯，分田夺取税收。名义上是三十收一，实际上是收十分之五的税、富有的人骄横邪恶，贫困的人走投无路而走上邪路，都陷于无辜，刑具没有闲置的。现在把天下田改名为王田，奴婢叫私属，都不允许卖买。有家庭男子人数不满八个，而田超过一井的，把多余的田分给九族乡亲。”违反法令的，法令上要判处死刑，制度上又没有确定，官吏以此为奸，天下怨声鼎沸，陷入刑罚的人相当多。
三年后，王莽知道百姓凄惨，下诏令各王B！以及私属都可卖买，不要以法律拘捕。但刑罚峻刻，政治混乱。边境上的士兵二十多万人仰仗天子的衣食，费用不足，几次残暴征税，百姓更加贫困。常苦于旱灾，没有平安的年份，谷价飞涨。
王莽末年，盗贼群起，派军队去攻打他们，将吏又在外放任士兵。北边及青、徐地区出现人吃人的现象，雒阳以东米一石二千钱。王莽派遣三公将军打开东方的各粮仓救济贫困百姓，又分头派遣大夫、谒者教百姓煮草木为酪；酪不能吃，又增添了烦扰。流民进入关中的数十万人，设置养赡官来供给他们，官吏又盗取了他们的供给物，饥饿而死的人十有七八。王莽对自己的政治感到可耻，就下韶说： “我遭受阳九的困厄，百六的会合，旱灾、霜灾、蝗灾，荒年重现，蛮夷扰乱华夏，寇贼为非作歹，百姓流离失所。我很哀痛，恐怕气数要完了。”每年都这样说，一直到他消亡。
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